Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí - zamítnutý Senátem
Praha, 60. schůze Poslanecké sněmovny
/sněmovní tisk 1001/7/
Senátor Miloš Vystrčil: Vážený pane předsedající, ctěné poslankyně, ctění poslanci, na úvod si nemohu neodpustit říci, že pan ministr financí tady neřekl nic konkrétního, jenom obecně vyvracel konkrétní připomínky, které zazněly na plénu v Senátu a na výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Bohužel pan ministr v době, kdy jsme v Senátu zákon projednávali, nebyl přítomen, a to ani na plénu, ani na výboru, tím pádem jsme se žádných reakcí kromě této, kterou jsem tady slyšel od pana ministra financí, nedočkali.
Na úvod řeknu dvě základní obecné připomínky Senátu k návrhu zákona o řízení a kontrole veřejných financí a potom, protože do jisté míry mě k tomu pan ministr financí přinutil, budu muset být i konkrétní.
První obecná připomínka vychází z toho, že vláda při předložení zákona nesplnila svůj vlastní cíl, který uvádí v důvodové zprávě. V důvodové zprávě je napsáno, že návrh zákona má zjednodušit a unifikovat rozvoj současné legislativní úpravy, systému řízení kontrol veřejných financí tak, aby tento systém byl efektivní, snižoval byrokracii a umožňoval koordinaci různých systémů, to jsou ty duplicity, ověřování při ochraně vnitrostátních a zahraničních veřejných prostředků na principu jednotného auditu. To se nestalo. Já se k tomu dostanu. Co se stalo, že narostla byrokracie, nebyly odstraněny duplicity, systém se stává složitějším a přibyly další instituce, které doposud v zákoně o kontrole financí nebyly.
Druhá věc, která v zákoně je, že jsou tam faktické nedostatky, které se týkají toho, že zákon je neúplný, obsahuje i rozpory a má naprosto utopicky stanovenou účinnost. To znamená, že jsou to věci naprosto konkrétní a týkají se druhé části, které se pan ministr při svém úvodním slovu vyhnul.
A nyní konkrétně k připomínkám. Nebudu probírat všechny paragrafy, protože si myslím, že to si nezasloužíte. Ale aspoň ty hlavní proberu.
Začnu paragrafem 5, který stanovuje cíl řízení a kontroly veřejných financí. V odstavci 1 se říká, že cílem řízení a kontroly veřejných financí je zajistit, aby s veřejnými prostředky bylo nakládáno účelně, hospodárně a efektivně. Jinými slovy zákon vůbec neříká nic o tom, že by jeho cílem mělo být také to, aby s prostředky bylo nakládáno v souladu s právním řádem, přiměřeně a transparentně. Já jsem si původně myslel, že je to chyba, že není možné abychom napsali zákon o řízení a kontrole veřejných financí, který nebude vyžadovat ve svém cíli, abychom zacházeli s veřejnými financemi v souladu s právním řádem. Není to chyba. Pokud se podíváte například na § 20 zákona, zase budu citovat, protože budu konkrétní na rozdíl od pana ministra, ten říká, že při provádění průběžné a následné řídící ekonomické kontrole kontrolující subjekt provádí dvě věci. Jednak ověřuje soulad operace s právními předpisy a za druhé ověřuje soulad operace s cílem řízení kontroly veřejných financí. Čili tady máme zákon o řízení a kontrole veřejných financí, který říká, že vlastně vůbec podle tohoto zákona není jeho cílem, aby byl kontrolován právní soulad, přiměřenost a transparentnost.
To je zásadní rozpor a zásadní odlišnost od zákona 320 o kontrole veřejných financí, kde to samozřejmě uvedeno v § 4 je. Já nechápu, jak takovýmto způsobem může někdo zákon předložit, protože kromě jiného to také může vésti k tomu, že když někdo bude postupovat podle § 5 tohoto zákona a začne kontrolovat pouze účelnost, efektivnost a hospodárnost, tak najednou zjistí, že nějaká obec porušila zákon, protože neúčelně a nehospodárně zbourala barák uprostřed návsi, neboť ho tam nechtějí, přesto, že ho chtěl koupit někdo, kdo v něm například chtěl zřídit hernu. Ale obec to udělala v souladu se zákonem, ale soulad se zákonem podle tohoto zákona není cílem kontrolovat. Čili naprostý nesmysl, obrovský problém, který by vznikl, pokud bychom tento zákon přijali. Znovu říkám - zásadní rozpor proti zákonu 320 o finanční kontrole.
Druhý problém se týká střetu zájmů. Také z nějakých důvodů, kterým nerozumím, panem ministrem financí, nebo možná rozumím, byl vynechán. Střet zájmu je definován v § 8 zákona a kupodivu, přestože tady spousta lidí říká, jakým způsobem má být pro nás Evropská unie vzorem, tento střet zájmu je definován daleko úžeji, než říká Evropské nařízení 966 z roku 2012. Evropské nařízení mělo být adaptováno, protože to je nařízení. My jsme ho měli adaptovat do zákona v plné šíři. Nestalo se tak. Když jsem si říkal, proč to tak bude, proč to tam je definováno úžeji, tak jsem například zjistil, že existují v této Poslanecké sněmovně někteří poslanci, kteří nejsou ve střetu zájmu podle § 8 navrhovaného zákona, ale jsou ve střetu zájmu podle nařízení Evropské unie, kdyby bylo adaptováno úplně - zajímavé. Takhle to máme v zákoně a takto je to v § 8, opět z hlediska reakce pana ministra nula.
Třetí věc - administrace, nárůst byrokracie. To začíná v § 13. Já jsem si to nazval hodnotitel, ověřovatel, schvalovatel. Nové pojmy, dříve jsme tomu říkali příkazce operace, hlavní účetní, správce veřejného rozpočtu. Dneska máme nové pojmy. Proč bychom se neučili nové pojmy? Mimochodem v některých výkladech Ministerstva financí, protože Ministerstvo financí tento zákon začalo už vykládat a obce školit, přestože ještě není schválen, se říká, že si může obec nebo jiná veřejná instituce vydat vnitřní směrnici, ve které řekne, že například ověřovatel je hlavní účetní.
To znamená, nic se vlastně neděje, akorát se vydá směrnice, ze které bude zřejmé, že se zúčastní hlavní účetní, má stejné pravomoce jako nově zřizovaný ověřovatel. Takže tyhle ty tři nově vzniklé a přitom staronové instituce mají nové povinnosti. Zase nebudu zdržovat a budu se držet jenom § 16 - předběžné hodnocení výdajové operace. Když chcete na úrovni veřejné instituce, kterých je v České republice 17 000 a patří tam 6 253 obcí, vydat nějaké peníze, tak podle § 16 by nejdříve před tímto vydáním těch peněz to měl posoudit hodnotitel. Pokud to hodnotitel nemá posuzovat, tak si ta veřejná instituce musí vnitřní směrnicí, tady je to přesně napsáno, vnitřním předpisem, říci, kdy to ten hodnotitel posuzuje a kdy to neposuzuje a má to ten správce toho rozpočtu udělat na základě vyhodnocení rizik. To znamená 17 000 veřejných institucí v České republice by si podle tohoto zákona nejdříve mělo vyhodnotit ve svých organizacích to, jaká rizika jsou taková, aby ještě hodnotitel nemusel nastoupit, a jaká rizika už jsou taková, že musí nastoupit. Jinými slovy Strachoňovice u Telče nebo Praha si bude říkat: Hodnotitele do 100 000, do 200 000, do 400 000, a každá instituce si to musí udělat, to vyhodnocení rizik. A já nevím, jak to bude dělat. Někoho si najme, nejlépe z Ministerstva financí, nebo co se bude dít? A teď si představte, že některá obec, protože tam je neuvolněný starosta a účetní na polovinu úvazku, nepřijme vnitřní směrnici. Když nepřijme vnitřní směrnici, tak výklad toho zákona říká, že před výdajem jakékoli koruny musí zasednout hodnotitel, který posoudí potřebu, která má být uspokojena, a údaje, které ji prokazují. Možné varianty uspokojené dané potřeby ve vztahu k cíli řízení kontroly veřejných financí.
Očekávaný výsledek a dopady. Objem peněžních prostředků, které jsou nutné:
1. Pokrytí výdajů.
2. K zajištění vlastních fyzických zdrojů.
3. Ke splnění ostatních závazků.
e) připravenost operace a zkušenosti,
f) splnění podmínek.
To má všechno udělat hodnotitel a u každé obce, pokud nebude přijat vnitřní předpis, který říká, že to je od nějakého limitu. A ten vnitřní předpis někdo musí udělat na základě toho, že vyhodnotí rizika. Tak to dneska je, tak se nezvyšuje ta administrativa. A poté přichází ověřovatel, co je dneska hlavní účetní. Tak, přátelé, ten ověřovatel, což je v obci 500 obyvatel účetní na polovinu úvazku, musí před tím, než provede tu operaci, tak musí posoudit:
a) nezbytnost operace ke splnění úkolu správce veřejného rozpočtu nebo veřejného subjektu,
b) soulad operace s právními předpisy, čili měl by to být právník,
c) soulad operace s postupy a podmínkami stanovenými pro zadávání veřejných zakázek. Měl by znát zákon o zadávání veřejných zakázek,
d) soulad operace s cílem řízení a kontroly veřejných financí. To jsou ta efektivnost, úspornost, hospodárnost.
e) soulad operace s předpokládanými možnostmi veřejného rozpočtu po dobu trvání operace. Měl by znát svůj rozpočet a vědět, jestli na to máme.
f) správné rozpočtové cítění, to chápu, to je v pořádku,
g) vyhodnocení rizik souvisejících s operací.
Prosím vás, tohle všechno má dělat účetní na polovinu úvazku u malé obce. To se od ní předpokládá podle toho zákona, že bude dělat a že to všechno zkontroluje. Jediné, co se stane, tak všichni účetní utečou poté, co se to dozvědí. Ale nemůžou dělat... to vždycky byla odpovědnost správce té operace, toho schvalovatele, tady to je dáno tím ověřovatelem z nějakých důvodů, kterým nerozumím, které tady pan ministr nevysvětlil, akorát řekl, že to tady máme poosmé nebo podeváté, čili je potřeba to přijmout. Já kdybych to takhle dělal doma, moje žena, když jdu do hospody podvanácté, tak pořád s tím nesouhlasí, protože to není správně, takhle to přece nemůžeme dělat, říkat, čím více to předložíme. Takže to je, prosím vás, ta administrace, a to, jak je to vlastně jednoduché, jak se nic neděje a jak to všechno bude stejné, jako to bylo, a žádné administrativní náležitosti nepřibývají.
Teď k té další části. To je hlava třetí, vrchní audit a interní audit.
1. Nikde v tom zákoně nenajdete definici interního auditu. Asi všichni vědí, co se tím myslí. Jen upozorňuji, že např. v důvodové zprávě k tomuto zákonu je interní audit definován jinak, než je mezinárodně uznávaná definice. Pokud chcete zjistit, co je myšleno interním auditem v tom zákoně a pořádně ho čtete, tak zjistíte, že to není ani ten interní audit, který je definován v té důvodové zprávě, ale je to něco na pomezí interního auditu a veřejnosprávní kontroly, tzn. úplně je to postavené na hlavu, protože interní audit je vlastně kontrolou řídících a kontrolních procesů a je to vlastně poradenská služba, a nikoli služba, která by měla být ryze kontrolní, jak je to v některých případech stavěno. Čili to je prvně k tomu, že v tom zákoně chybí, co je myšleno interním auditem, a ani tu není žádný odkaz na nějakou jinou definici někde kolem. Má to smysl, přijímat takový zákon, kde tohle není napsáno, kde to není mezi základními pojmy?
A teď k tomu, co se zřizuje v rámci auditu. Zřizuje se vrchní audit. Vrchní audit má pod sebou ministr financí, bude to nějaký odbor na Ministerstvu financí, který bude chodit, ten vrchní audit, zkoumat, jak fungují řídící a kontrolní procesy na všechna ostatní ministerstva, a bude posuzovat, jestli tam má mít ministr životního prostředí třeba tolik a tolik oddělení, tolik a tolik odborů apod., protože on má kontrolovat ten systém, že jo. A bude to hlásit ministru financí, že podle něho to systémové nastavení není dobře. Kromě toho, že ten vrchní audit vysílaný ministrem financí na všechna ministerstva bude tím pádem mít přesný přehled, co kde jak funguje a co se kde děje, tak všechna ministerstva mají svůj interní audit. Tak já předpokládám, že vrchní audit Ministerstva financí bude kontrolovat i interní audit ministra financí. To je bezvadné, že jo. Jedno ministerstvo bude mít pod sebou vrchní audit a ještě zároveň interní audit, takže já nevím, jak to ten ministr financí bude potom dělat, když jeho vrchní audit mu bude říkat, že jeho interní audit nefunguje. A aby toho nebylo málo, tak potom se ještě § 36 zřizují výbory interního auditu. Tzn., protože se může stát, že přesto ministr financí, že má k dispozici vrchní audit a interní audit, pořád neví, jestli to je všechno v pořádku, tak si bude ještě jmenovat na základě statusu, který stanoví vláda, výbor interního auditu, který bude složený z nějaké rady moudrých, protože tam nejsou stanoveny žádné požadavky na ty lidi. To může být vyučený člověk, to může být vysokoškolák v oblasti technických věd, to může být humanista, bude prostě výborem interního auditu, který údajně bude tomu ministrovi říkat, jak mu funguje ten interní audit, resp., jak mu funguje ten odbor, a když ten pan ministr nebude vědět, jestli má pravdu ten vedoucí odboru nebo ten interní audit, takže se bude ptát toho výboru interního auditu, který před tím sám jmenuje a kde nemusejí být odborníci, protože v tom zákoně nikde není napsáno, že to mají být odborníci. Tak to je a takhle to tam vypadá, protože vrchní audit... A pak abychom věděli, co ten vrchní audit má kontrolovat, tak je to v tom § 3 a ty další audity, interní, tak je to v tom § 21 odst. 3 napsáno, a kromě jiného je tam napsáno, poslouchejte dobře, d) že Ministerstvo financí vrchním auditem ověřuje účinnost řízení rizik v oblasti informačních technologií. Jinak jsou tam obecné věci, akorát speciálně se zkoumají informační technologie. Účinnost řízení rizik v oblasti personální práce se nezkoumá, účinnost řízení rizik v oblasti, já nevím, jiné práce se nezkoumá, ale v oblasti informačních technologií se zkoumá. Prý to tam zůstalo z dřívějška. Takže takhle perfektně je ten zákon připraven a takhle to vypadá. To přece není normální. To přece není možné, abychom tímto způsobem přijímali zákony takhle nekvalitní, takhle nepřipravené, takhle zahlcující dalšími byrokratickými povinnostmi veřejné instituce, kterých je, jak jsem říkal, 17 000.
Další věc, kterou tady mám, je potom účinnost. Tu pan ministr asi schválně vůbec nezmínil. Účinnost toho zákona je plánována od 1. 1. 2018. Ten zákon zcela mění strukturu auditování organizací. Zavádí tzv. instituci auditu, která musí mít minimálně dva členy, a vůbec neříká, co se bude dít s těmi organizacemi, které mají třeba jednoho auditora. A teď všechny ty organizace, pokud by se tím zákonem měly řídit, tak si samozřejmě musí provést analýzy. Teď máme září. Nevím, kdy pan prezident ten zákon podepíše, ale vy si fakt myslíte, že je možné, aby velká města, krajské úřady, vysoké školy, zdravotní pojišťovny, začaly fungovat podle tohoto zákona od 1. 1. 2018. To je přece naprostý nesmysl. Mimochodem, i v Poslanecké sněmovně jste navrhovali posunutí toho termínu na 1. 1. 2019.
Nestalo se tak, Ministerstvo financí z pro mě nepochopitelných důvodů s tím nesouhlasilo. Potom by mohlo argumentovat, že všechny ty věci, které jsem říkal, ještě nějak opravíme. Ale nic takového se nestalo. A pustit to v této podobě není možné, protože to bude nefunkční. Jestli chceme, aby vešla v účinnost věc, která bude nefunkční, protože není možné to vůbec připravit, tak samozřejmě to udělat můžeme. Takže to jsou takové první, strašně moc jsem toho vynechal, první připomínky.
Teď úplně na závěr, jak naléhavá je ta prosba nebo názor Senátu. My jsme opravdu tomu zákonu věnovali hodně času. My jsme mluvili se zástupci obcí, se zástupci krajských úřadů, se zástupci ministerstva, se zástupci dalších veřejných institucí, se zástupci odborníků. A výsledek byl jednoznačný: v této podobě není správné a není možné ten zákon přijímat. A při hlasování v Senátu ze 71 hlasujících 60 senátorů hlasovalo pro zamítnutí toho zákona. Ze 24 hlasujících ČSSD bylo 20 pro. Ze 14 hlasujících za KDU-ČSL bylo 13 pro. Devět pro bylo z devíti hlasujících ze STAN. Osm pro z devíti za ODS. Tři pro ze šesti za ANO. A sedm pro z devíti nezařazených. To znamená jednoznačná podpora napříč politickým spektrem, abychom ten zákon zamítli, abychom ho připravili pořádně a abychom nedělali věci pro věci.
Já vás tedy prosím, abyste potvrdili názor Senátu, abyste souhlasili s tím, aby tento zákon byl zamítnut a abychom ušetřili naše veřejné instituce dalších byrokratických povinností a dalších věcí, které nepovedou k lepšímu nakládání s veřejnými financemi, znejistí nakládání s veřejnými financemi a způsobí chaos při řízení a kontrole veřejných financí.
Děkuji za pozornost.
Ministr financí ČR Ivan Pilný
Poslankyně Kristýna Zelienková
Poslanec Zbyněk Stanjura
Senátor Miloš Vystrčil: Děkuji. Pane předsedající, vážené poslankyně, vážení poslanci, já tady musím důrazně, protože to zaznívá opakovaně, vystoupit proti jedné věci, a to je mlžení Ministerstva financí, které začíná větou: Přece je jasné, že se musí dodržovat zákony. To je přece nesmysl, to psát do nějakého zákona. Tak to není a tak jsem to neříkal. Ten problém je v tom, že v § 5 je definován cíl řízení a kontroly veřejných financí. A tom popisu toho cíle je napsáno, že se má zajistit účelnost, hospodárnost a efektivnost. A není tam zapsáno, že se má zajišťovat také soulad s právními předpisy, transparentnost a přiměřenost, což je rozdíl oproti zákonu o finanční kontrole 320 § 4, kde je napsáno, že je potřeba zajistit resp. prověřit dodržování právních předpisů, ochranu veřejných prostředků proti rizikům, včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů a hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.
Čili to je logické. To je definice cíle. To není zpochybňování toho, že když něco není v tomto zákoně, že se nemá dodržovat zákon. To je prostě zásadní nedorozumění resp. já nevěřím, že to je nedorozumění. Já si myslím, že to je úmyslné mlžení a zakrývání pravého stavu věcí.
A druhá věc, kterou jsem zapomněl říci. Já jsem přesvědčený, že tento zákon, pokud bude přijat, staví pozici ministra financí už málem nad pozici premiéra z hlediska možnosti kontroly veřejných financí a schopností prověřovat, co, kdy, kde a proč.
Poslanec Martin Novotný
Poslanec Karel Fiedler
Poslanec Václav Votava
Poslanec Marek Benda
Poslanec Miroslav Kalousek
Místopředseda PSP Petr Gazdík
Poslanec Jan Klán
Poslanec Martin Novotný
Ministr financí ČR Ivan Pilný
Poslanec Vladislav Vilímec
Senátor Miloš Vystrčil: Vážený pane předsedající, ctěné poslankyně a ctění poslanci, já na závěr chci jenom zopakovat, že jsem tady tlumočil naprosto většinové stanovisko Senátu s tím, že vás chci požádat, možná i poprosit, abyste skutečně vzali v úvahu, že ten zákon obsahuje velké množství nedostatků, ať se to týká nesprávnosti nebo neúplnosti definice cílů finanční kontroly a řízení veřejných financí, nebo interního auditu, tak evokuje a vyvolal by další nárůst byrokracie a velmi by znepřehlednil již zaběhnuté systémy, neboť kolikrát velmi nelogicky nebo nesmyslně mění i zaběhnuté názvy. Já souhlasím s tím, že zákon současný z roku 2001 o finanční kontrole není dokonalý a rovněž působí problémy, ale nemyslím si, že by bylo správné, abychom ho nahradili zákonem ještě horším. Tolik ode mne.
Prosím tedy nebo dovoluji si vás vyzvat, abyste podpořili návrh Senátu na zamítnutí tohoto zákona a děkuji za vaši pozornost.
