Zákon o řízení a kontrole veřejných financí
Praha, 9. schůze Senátu
Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí (Tisk č. 183)
čas 12:30:47 - 12:32:53:
Vážený pane ministře, vážená paní předsedající, vážené kolegyně, kolegové, dámy a pánové, náš výbor se zabýval poměrně podrobně tím návrhem zákona o řízení a kontrole veřejných financí s tím, že ho posuzoval zejm. z pohledu cíle toho zákona tak, jak si je definoval navrhovatel. Cíl zákona je uveden v důvodové zprávě. Já vám ho přečtu. Základním cílem navrhované legislativy, tím je myšlen ten zákon o řízení a kontrole veřejných financí je – teď, prosím, pozor – zjednodušení, unifikace a rozvoj současné legislativní úpravy systému řízení a kontroly veřejných financí tak, aby tento systém byl efektivní, snižoval byrokracii a umožňoval koordinaci různých systémů ověřování při ochraně vnitrostátních a zahraničních veřejných prostředků na principu jednotného auditu. Když jsme tenhle cíl navrhovatelů vzali jako základ a následně pod prizmatem tohoto cíle posuzovali zákon, tak nám bohužel nezbylo nic jiného, než většinově dát ctěnému plénu Senátu návrh na zamítnutí toho zákona. Já předpokládám, že se k tomu potom dostaneme v obecné rozpravě. Tzn. nyní si již dovolím jenom přečíst přijaté usnesené naším výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Po úvodním slově Tomáše Vyhnánka, náměstka ministra Ministerstva financí ČR, zpravodajské zprávě senátora Miloše Vystrčila a po rozpravě výbor doporučuje Senátu Parlamentu ČR zamítnout projednávaný návrh zákona, určuje zpravodajem výboru pro jednání na schůzi Senátu Parlamentu ČR senátora Miloše Vystrčila a pověřuje předsedu výboru, senátora Zbyňka Linharta, aby předložil toto usnesení předsedovi Senátu Parlamentu ČR. Děkuji za pozornost.
čas 12:38:38 - 12:59:00:
Vážená paní předsedající, vážený pane ministře, vážené dámy, pánové, já vám na rozdíl od pana kolegy Víchy nejsem schopen slíbit, že budu stručný, ale budu se snažit být alespoň věcný. Pokud tady pan kolega Hlavatý mluvil o tom, že v rámci studia toho zákona jednal s poměrně velkým množstvím různých subjektů, kterých se ten zákon týká, já jsem tak rovněž učinil. A kromě Svazu měst a obcí, který skutečně nakonec souhlasil s podobou zákona, který máme před sebou se zdůvodněním, že to bylo předtím mnohem a mnohem horší, takže vzhledem k tomu, jak legislativní proces dneska probíhá, tak zaplaťpánbůh za to, co máme před sebou. Tak Sdružení místních samospráv s tou podobou zákona nesouhlasilo a rovněž tak například některé krajské úřady, které jsem navštívil, minimálně jeden z mého senátního obvodu. A rovněž další instituce státní správy.
Ten zákon vykazuje dvě základní vady. O té první tady už mluvil pan kolega Vícha a já to jen zopakuji. A to je, že neodstraňuje duplicity, nezjednodušuje kontroly a zvyšuje administrativní náročnost aparátu, který se následně těmi řídícími ekonomickými kontrolami a dalšími kontrolami bude muset zabývat, případně vykazovat, že byly provedeny.
Druhá věc, která v tom zákoně se objevuje a nemyslím si, že je zásadní, ale je potřeba ji také zmínit, je, že ten zákon vykazuje faktické chyby, protože jak byl konzultován skoro dva roky, tak vlastně mezitím vznikaly další úřady a tím pádem například Úřad pro kybernetickou a informační bezpečnost není zařazen v § 3, byť by tam patřil. A rovněž tak Národní rozpočtová rada chybí zase v jiném paragrafu, kam by také patřila. Tzn. jsou tam nedostatky, ale jak říkám, nepovažuji to za zásadní problémy toho zákona. To je zejm. ten bod 1. Abychom také byli trošku konkrétní, tak já se pokusím alespoň ty největší problémy nebo největší slabiny zákona vysvětlit. Bohužel ta první, která je naprosto zásadní a principiální, se nachází již v samotném začátku. A to je v § 5, kde je definován cíl řízení a kontroly veřejných financí. V tom odstavci 1 je tam napsáno, že cílem řízení a kontroly veřejných financí je zajistit, aby s veřejnými prostředky bylo nakládáno účelně, hospodárně a efektivně. Jinými slovy, pokud bychom dál už nečetli, tak bychom si mohli myslet, že v případě, že dochází ke kontrole řízení a kontrole veřejných financí, tak vlastně nás nezajímá legalita, čili jinými slovy soulad s právními předpisy, nezajímá nás přiměřenost, nezajímá nás transparentnost, nebo jak to je? Když se potom podíváte z tohoto pohledu např. na § 20 nebo na § 9, tak třeba v tom případě toho § 20 tam najdete, že v případě provádění průběžné a následné řídicí ekonomické kontroly dochází k tomu, že kontrolující subjekt kontroluje 1) soulad operace s právními předpisy a 2) soulad operace s cílem řízení a kontroly veřejných financí. Jinými slovy, ten § 20 implicitně dokazuje, že skutečně se navrhovatel zákona domnívá, což mi připadá naprosto absurdní, že cílem řízení a kontroly veřejných financí není zajistit, aby to bylo v souladu s právními předpisy, což je, řekl bych, výklad, který je pro mě jako představitele samosprávy nepřijatelný, protože samozřejmě soulad s právními předpisy je tím základním, co musí každý z nás v případě zacházení s veřejnými financemi dodržovat. A teprve v rámci toho souladu s právními předpisy dochází potom např. ke kontrole toho, zda ve veřejné správě postupujeme účelně, hospodárně a efektivně. A toto vynechat při definici cíle řízené kontroly veřejných financí, znamená, že by teoreticky mohlo dojít k naprostému znejistění toho, zda vlastně my vůbec neporušujeme zákon, když schválíme zákon, že všechny děti musí rok před školní docházkou do školky. Protože je otázkou, jestli to je hospodárné, účelné a efektivní. Ale to by nemělo být vůbec kontrolováno, protože je to v souladu se zákonem, je to v souladu s právem sněmovny a Senátu takový zákon přijmout. A pak ta kontrola efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti je nadbytečná. A tady to úplně chybí. Tzn. problém číslo 1, velký problém, definice cíle a kontroly veřejných financí ve smyslu toho, že tam chybí ta legalita, chybí tam přiměřenost a transparentnost, aspoň podle mého názoru.
Druhá věc, která se tam objevuje, tu přeskočím velmi rychle, protože si nemyslím, že je zásadní, je v § 8, kde je definován střet zájmů. A podle názoru dvou, řekl bych, renomovaných institucí je tomu tak, že ten střet zájmů, jak je tady definován, není definován v souladu s tím, jak zní evropské nařízení 966 z roku 2012, jinými slovy ten střet zájmů je zde velmi zúžen. A některé střety zájmů, pokud budou posuzovány podle toho § 8, nenastanou, byť by podle evropského nařízení nastaly, neboť je definováno šířeji a komplexněji. A jak říkám, tuto věc, řekl bych, na rozdíl od té první, kterou jsem popisoval, a to je ta definice cíle, řízení a kontroly veřejných financí, nepovažuji za zásadní.
Třetí věc, která, řekl bych, může být i smrtící zejm. pro malé a středně velké obce, jsem si nazval hodnotitel, ověřovatel a schvalovatel. To je § 13 a paragrafy další. Tam může dojít k absurdní situaci, kterou tady popisoval už kolega Kubera, protože v případě například výdajové operace je u malé obce, která má 500 obyvatel, jeden účetní. A moc jiných možností ten starosta, který bude tím schvalovatelem nebo schvalujícím, nemá, než že ta účetní bude potom tím ověřovatelem. A ten ověřovatel, ta účetní, která chodí na polovinu nebo na celý úvazek, musí při výdajové operaci provést následující. Ověřovatel, což je ta účetní, prosím vás, na půl úvazku, doma má malé děti, před zahájením výdajové operace ověří nezbytnost operace ke splnění úkolu správce veřejného rozpočtu nebo veřejného subjektu, soulad operace s právními předpisy, soulad operace s postupy a podmínkami stanovenými pro zadávání veřejných zakázek, soulad operace s cílem řízení a kontroly veřejných financí, soulad operace s předpokládanými možnostmi veřejného rozpočtu po dobu trvání operace, správné rozpočtové třídění – to bych řekl, že tam patří, to je správně – vyhodnocení rizik souvisejících s operací a soulad se způsobem a podmínkami u hodnotitele. Tzn. ta účetní na půl úvazku by toto měla provést dřív, než zahájí výdajovou operaci. Jinými slovy, kdyby se jí zdálo, že ta operace je riziková, tak by ji podle mého názoru neměla provést. A v tom případě ta smlouva, která je podepsaná a schválená zastupitelstvem, prostě nebude realizovaná, protože zkrátka ověřovatel neověřil.
A já teď říkám jednu věc, že v případě například krajského úřadu se počítá s tím, že pokud ten zákon schválíme, tak krajský úřad bude zřizovat několik ověřovatelů, protože to nezvládne. Jeden se bude zabývat tržními zakázkami, druhý se bude zabývat souladem s právními předpisy, třetí se bude zabývat, zda byly všechny podmínky, čtvrtý vyzkoumá rizika, vznikne zpráva. A pak to vezme ten poslední ověřovatel, ten ty zprávy všechny přečte a pak na to dá razítko, což mi připadá absurdní, ale tak to nějak vypadá a takhle to podle toho zákona bude, pokud to schválíme. A to jsem řekl výdajovou operaci. Podobně je to pro příjmové operace atd. Argument, že dnes to máme podobně v současném zákoně podle mě neobstojí, protože my ty zákony neděláme proto, aby to bylo podobně i v těch následujících zákonech. My je děláme proto, aby se to prostě změnilo, aby někdo tyto věci reálně a realisticky řešil a uvědomil si, že v ČR máme prostě přes 6000 obcí a většina těch obcí je malých a toto vůbec není možné. To jsem ještě, prosím vás, nezmínil hodnotitele, protože každá obec, která nebude chtít, aby každá výdajová operace byla hodnocena hodnotitelem, nebudu vás unavovat tím, co hodnotitel všechno dělá, bude muset přijmout vnitřní předpis, ve kterém si stanoví částku, do které nemusí hodnotitel provádět hodnocení. Jinými slovy, pokud si některá obec náhodou zapomene vydat vnitřní předpis, ve kterém bude uvádět nějakou částku, do které ten hodnotitel nemusí provést hodnocení, tak bude provádět hodnocení teoreticky muset pro všechny výdajové operace a na všechno se budu psát elaboráty, které ten ověřovatel musí prostudovat, aby potom mohl provést ověření. Takže tak to vypadá a takhle dobře je to nastaveno v tom novém zákoně, na kterém se tedy všichni shodli.
A další věc jsou potom nové orgány, o kterých jsem mluvil. Jediné plus, ruší se veřejnosprávní kontrola Ministerstva financí, což si nejsem úplně jistý, že je plus v případě ostatních ministerstev. Co se ale v § 21 zavádí, je vrchní audit. Vrchní audit je orgán, který bude spadat pod Ministerstvo financí a úkolem vrchního auditu bude zkoumat nastavení procesů řízení a kontrol na jednotlivých ministerstvech. Místo toho, aby Ministerstvo financí, které je správcem státního rozpočtu, kontrolovalo, zda jsou peníze vynakládány dle příslušného účelu, který byl schválen v zákoně o státním rozpočet, tak bude mít Ministerstvo financí k dispozici orgán, který se nazývá vrchní audit, a ten bude panu ministrovi dopravy kontrolovat, zda si správně nastavil řídicí a kontrolní systém na svém ministerstvu.
Zda tam má dostatek odborů, zda tam má dostatek náměstků a zda si správně věci předávají z jedné kanceláře do druhé. To má dělat vrchní audit, který spadá pod ministerstvo financí.
A úplně třešničkou na dortu potom je, že samozřejmě vrchní audit, který spadá pod ministerstvo financí, je jedním z auditů, který pod ministerstvo financí spadá, protože tím druhým je interní audit ministerstva financí. Jinými slovy, vrchní audit, který spadá pod ministerstvo financí, bude kromě jiného kontrolovat i fungování interního auditu, který spadá pod ministerstvo financí a následně bude panu ministrovi financí dávat zprávu, jak mu funguje jeho interní audit, protože vrchní audit také pod něj spadá. To znamená, že pokud někdo chce už zřídit vrchní audit, tak by ho proboha měl dát, jestli to je potřeba, pod premiéra nebo něco takového. Tomu bych ještě rozuměl. Ale dát vrchní audit pod ministra financí, je prostě hloupost z těch důvodů, které jsem tady vysvětlil. A opravdu nevím, kdo na to přišel a jaké důvody ho k tomu vedly, protože osobně si myslím, že to, jak je řízeno ministerstvo, je odpovědností ministra a případně premiéra, a nikoliv ministra financí. Toho by mělo zajímat, jak se nakládalo s veřejnými prostředky z hlediska veřejnosprávní kontroly, která je u ministerstev zrušena.
To je další poznámka, která se týká vrchního auditu.
A pak navážu na to, co tady říkal pan senátor Vícha – § 36, výbor interního auditu. To je opravdu, jak by moje dcery řekly, chuťovka nebo husté. Zatímco na jednotlivé interní auditory na těch nevím kolika paragrafech jsou kladeny poměrně významné nároky z hlediska jejich zkušenosti, vzdělání atd., tak v § 36 se zřizuje vládní výbor pro interní audit, který je poradním orgánem vlády. A pak se ještě zřizují výbory pro interní audit pro jednotlivá ministerstva. A na vládní výbor pro interní audit z hlediska jeho obsazení nejsou kladeny vůbec žádné požadavky, to znamená, klidně tam může být nějaký osmnáctiletý teenager, protože požadavky se vytvoří tím, že bude přijat nějaký statut, který si potom vydává vláda. Co to asociuje z hlediska obsazování výborů pro interní audit, ponechávám na vaší fantazii. A výbory pro interní audit budou vykonávat jakýsi dohled nad interními audity. To znamená ministr dopravy bude mít svůj interní audit, který mu sděluje, jakými lidmi je to řízeno a jeho systém na ministerstvu. A potom bude mít svůj výbor pro interní audit, který mu bude sdělovat, jak mu interní audit pracuje, a pak bude mít ještě vedoucího odboru, který mu zase bude říkat něco jiného. A výbor pro interní audit on zkrátka potřebuje, protože to jinak nejde. A předpokládám, že pokud výbor pro interní audit bude něco říkat, tak by to mohl ještě posuzovat vládní výbor pro interní audit, který bude mít vláda k tomu, aby kontrolovala výbory pro interní audit, které budou kontrolovat interní audity. A takhle to bude vypadat a takhle to máme v zákoně nastaveno, s tím, že ani nevíme, kdo tam může být členem, to tam není nikde uvedeno.
To jsou výbory pro interní audit.
§ 38, za který jsem rád a nerad, a je mi to líto. A to je to, co tady bylo také zmiňováno, a to jsou obce a zpracování výroční kontrolní zprávy, jak tady říkal pan senátor Hlavatý. V § 38, odst. 2 je napsáno, že na Nejvyšší kontrolní úřad – a teď pozor – obec, která nevykonává rozšířenou působnost příspěvkovou organizaci takovou obcí řízenou, dobrovolným svazkem obcí, příspěvkovou organizací řízenou dobrovolným svazkem obcí, školskou atd., se nevztahuje povinnost zpracovat výroční kontrolní zprávu. Jinými slovy, paragrafem 38 vytváříme tady dvě skupiny obcí a dvě skupiny příspěvkových organizací. Jsou tady obce, které nevykonávají rozšířenou působnost, byť třeba mají klidně 20 tisíc obyvatel nebo 15 tisíc obyvatel, a ty nemusí zpracovávat výroční kontrolní zprávu. A jsou tady obce, které vykonávají rozšířenou působnost, jako třeba Telč, která má 5.500 obyvatel, a ta bude odevzdávat výroční kontrolní zprávu. A obec Telč samozřejmě může zřizovat příspěvkovou organizaci, nějakou malou školku, která má deset zaměstnanců, a protože je obcí s rozšířenou působností, bude odevzdávat výroční kontrolní zprávu. Ale potom může být jiná obec, která není obcí s rozšířenou působností, ale má velkou příspěvkovku, která má třeba 100 zaměstnanců a ta nemusí odevzdávat výroční kontrolní zprávu, protože takhle je to tady uděláno a takhle jsme to v zákoně rozdělili, z důvodů jednoduchých v Poslanecké sněmovně, to nedávám za vinu ministerstvu financí, rozhodla se, že aspoň některé obce této byrokracie zbaví, což je, řekl bych chvályhodný počin a řekl bych i nějaký takový, který se dá pochopit. Ale není možné vytvářet dva druhy obcí, dva druhy příspěvkových organizací, dva druhy školských právnických osob. To přece takto nejde, takto zákony nemohou fungovat. A to se v § 38 děje.
Už budu končit, nebojte se.
Pak tady mám – byrokracie. Pokud se ptáte, jak některé věci budou vypadat, co se musí odevzdávat, kontrolní záznamy, výroční zprávy, souhrny atd., to všechno je vždycky napsáno standardně, že bude definováno vyhláškou. Vyhlášky ještě nemáme, ale vyhlášky se tam zmiňují, zachytil jsem jich tam čtyři nebo pět.
A teď poslední věc. Nevím, jestli pan ministr zákon četl, spíš bych byl rád, kdyby řekl, že ne, protože jinak bych nemohl věřit tomu, že to je možné, že nám to sem předkládá. Když jsme se ptali pana náměstka ministra, tak nám řekl: Víme, že to pro obce nebude jednoduché, a začali jsme je už školit. Oni nemají schválený zákon a už se obce školí, a existuje brožura, já jsem ji zapomněl, to mě strašně mrzí. Nemáte někdo tuto brožuru? Je to brožura, která říká obcím, co mají dělat a jak mají některá jmenování a pověření dělat, až zákon bude přijat. Tak se ptám: To je hospodárné, efektivní a účelné, že ministerstvo financí, vzor toho, jak se má zacházet s veřejnými prostředky, v době, kdy nemá schválený zákon, školí lidi. A děkuji, teď jsem dostal tuto vzorovou směrnici. A školí lidi a neví, jestli zákon bude schválen. A je to tedy hospodárné nebo jak to je? Neměl by tam interní audit nějak zasáhnout? Já tomu fakt nerozumím.
A poslední věc. Říkali jsme, dobře, je to potřeba, jsou tam i dobré věci, něco se ruší. Pojďme se tedy pobavit o tom, a říkal to pan senátor Nytra, a možná o tom bude dneska ještě mluvit – pojďme posunout účinnost zákona od 1.1.2019, protože účinnost je od 1.1.2018. Je to nutné, protože jestliže tento zákon bude přijat, musejí se udělat nějaké analýzy současného systému kontroly a řízení. Musíme na krajských úrovních a na ministerstvech si říct, jak to teď nově uspořádají systém šesti očí je nahrazen systémem čtyř očí, to znamená, že všechno to musíme zanalyzovat, dát dohromady. A není možné, aby to začalo fungovat od 1 ledna 2018, jak je tam účinnost nastavena. Pojďme říct, že to dáme od 1. ledna 2019 a třeba se pak můžeme o těchto věcech bavit. Já tomu nevěřím, nenavrhuji to, jen to tady vysvětluji. Ale říkám to jenom proto, že dle mého názoru už je pro mě naprosto nepochopitelné, ani na tento kompromis, pro který já nejsem, to zdůrazňuji, nejsem, není ochotno ministerstvo financí přistoupit, není ochotno ani uznat, že takto obsažný zákon stejně měnící celou strukturu způsobu řízení a kontroly financí, není možné uvést do provozu za tři měsíce. To prostě nejde, říjen, listopad, prosinec nestačí. To je úplně absurdní situace. To znamená, že jediné, co se může stát, že z hlediska řízení a kontroly veřejných financí uvrhneme samosprávy a další instituce do úplného chaosu. A to je výsledek zkoumání výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí tohoto zákona. Proto jsme hlasovali na zasedání pro zamítnutí tohoto zákona, a vás velmi prosím, abyste postupovali stejně, jak náš výbor. Děkuji za pozornost.
čas 14:43:15 - 14:44:37:
Já se omlouvám, ale v rámci jakési objektivity jsem se nakonec přihlásil. Možná tím i trochu překvapím. Samozřejmě že v závěrečné zprávě RIA, kterou máme k dispozici, ty náklady předpokládané na to, co by stálo zavedení zákona, jsou uvedené. Druhá věc je, zda jsou nebo nejsou správné. Předpokládá se, že by se to aplikovalo ve třech fázích v částkách 76 milionů, 157 milionů a 211 milionů korun, čili to je po rocích. Jsou to věci, které kdybychom měli ten čas a chuť, tak by bylo možné rozporovat. Ale to tady asi nemá smysl dělat. Na druhé straně říkat, že jsme ty údaje neměli k dispozici, by nebylo fér. Nakonec i moji předřečníci tady upozorňovali na to, že ta debata není o tom, jestli mají být nebo nemají být veřejné instituce, kterých je 18 000, kontrolovány, ale o tom, že by měly být kontrolovány efektivněji, jinými slovy účinně atd., což bohužel pokud schválíme tento zákon, tak se dít nebude. A rovněž tady řeknu jednu věc, nemyslím si, že ten zákon je jednoduše opravitelný. Ten zákon je potřeba napsat znovu. Proto velmi pléduji pro to, abychom ten zákon zamítli. Děkuji za pozornost.
